Seja pela condição de capital do antigo Estado do Rio ou até mesmo por ser cidade portuária, seja pelas intermináveis crises republicanas com suas revoluções e golpes e às muitas Constituições federais e estaduais, o cidadão niteroiense não teve, no século XX, muitas oportunidades de ir às urnas eleger seu prefeito. E quando o fez pela primeira vez, em 1922, o eleito sequer tomou posse. Na segunda oportunidade, no ano seguinte, o eleito governou por menos de 30 dias. Somente após a fusão dos estados do Rio e Guanabara, na década de 1970, e a redemocratização na década de 1980, é que a autonomia municipal foi de fato conquistada em Niterói.
Instituição típica do período republicano, a Prefeitura é parte de um longo processo de contenção da autonomia municipal, iniciado ainda no século XVII, quando a Coroa Portuguesa introduziu nas Câmaras a figura do Juiz de Fora. Representante direto da autoridade do Rei junto a esses conselhos, que passaria a presidir, o Juiz de Fora acumulava os poderes legislativo, executivo e judiciário, que as municipalidades passaram a absorver.
Quando se emancipou a Vila Real da Praia Grande, instalada a 11 de agosto de 1819, ainda prevalecia a função do Juiz de Fora, exercida por José Clemente Pereira, só extinta após a promulgação do Código Criminal de 1830, que reduziu o papel judicante dos parlamentos municipais. Nossa primeira Lei Orgânica dos Municípios, de 1 de outubro de 1828, privilegiava o vereador mais votado como presidente da Câmara, com atribuições executivas. Foi também essa lei que de fato introduziu o exercício pleno do voto, até então figurativo. Câmaras eleitas existiam desde os primórdios da colonização, mas cabia ao rei, e depois da independência ao imperador, aprovar a escolha dos camaristas por meio da Mesa do Desembargo do Paço.
Os princípios da autonomia e soberania dos municípios, que a Lei de 1828 proclamava, na verdade esbarravam nas intenções controladoras do Governo central. O poder de representação das Câmaras Municipais, já limitado pela convocação da Assembléia Geral Legislativa (1822/1823) e a seguir pelo Senado do Império (1826) diluiu-se ainda mais com o Ato Adicional de 1834, que organizou as províncias, subordinadas a um presidente livremente escolhido pelo imperador e a uma Assembleia Legislativa que sequestrou prerrogativas fundamentais do município, incluindo até mesmo o Código de Posturas.
Período republicano e a criação da prefeitura de Niterói
A República radicalizou esse quadro no seu primeiro momento, numa ânsia de centralização que mal soube disfarçar sob os princípios federativos em que se fundava. É curioso o fato de o Governo Provisório, entre 1889 e 1891, ter adotado entre suas primeiras medidas a extinção das Câmaras Municipais, tradicionalmente eleitas pelo voto direto, implantando em seu lugar as Intendências, nomeadas pelos governadores (Decreto 50-A/1889).
É verdade que havia diferenças entre as atribuições e competências de uma Câmara Municipal para as de uma Intendência e em alguns casos elas atuavam concomitantemente. À Câmara cabia basicamente funções legislativas; a Intendência, por sua vez, além da faculdade legislativa, reunia uma série de atributos de caráter administrativo. Isso posto, é possível concluir que a dissolução das Câmaras Municipais deu aos Governos dos Estados e, em última instância, ao Governo Provisório, uma ferramenta institucional para interferir na primeira eleição republicana. Ao longo desse período o estabelecimento de prefeituras sempre esteve na agenda do país, ao menos em alguns municípios. O que pode ser observado na Constituinte de 1892 e na legislatura ordinária que se seguiu.
Em agosto de 1893, o governador José Tomás Porciúncula tomou a iniciativa de propor a criação da Prefeitura em sua Capital, medida que só não foi à frente porque os trabalhos legislativos foram interrompidos com a detonação da Revolta da Armada, em setembro daquele ano. Voltou-se ao projeto nas legislaturas seguintes, chegando a Assembleia a aprová-lo a 26 de outubro de 1900, sob tensos debates, e com muita resistência de políticos niteroienses. Prevaleceu, no entanto, uma emenda do deputado André Werneck subordinando o cargo à nomeação dos governadores.
As bases da Reforma Constitucional estadual de 1903, previam a instituição de prefeituras nos municípios onde o Governo estadual tivesse responsabilidade pecuniária na organização e administração de serviços públicos, sendo os prefeitos livremente nomeados e demitidos pelo governador. Era o caso de Niterói, onde o estado respondia pelos contratos de iluminação e abastecimento de água.
A Assembleia Legislativa promulgou integralmente a Reforma em 18 de setembro, na verdade quase uma nova Constituição, prevendo que as funções deliberativas seriam exercidas pela Câmara, composta de um conselho de vereadores eleitos. Nas cidades sem prefeitos, as funções executivas seriam exercidas pelo Presidente da Câmara Municipal, eleito indiretamente por maioria absoluta dentre os vereadores, não mais pelo mais votado pelos eleitores. Todo esse processo legislativo acabou por representar menos autonomia da população.
Ficou então determinado que seriam criadas no primeiro momento quatro prefeituras no Estado do Rio: Niterói, São Gonçalo, Campos e Petrópolis. A cidade serrana, que há pouco havia perdido a condição de capital do estado para Niterói, condição adquirida durante a Revolta Armada, ao contrário, não aceitava de modo algum a intromissão do estado na administração de seus negócios internos. Os petropolitanos não hesitaram em se cotizar para adquirir os serviços intermediados pelo Governo, se tanto fosse necessário para evitar a intervenção.
Decreto 833/1904, de 4 de janeiro, criava a Prefeitura de Niterói, município incluído na exceção demarcada na Letra A, nº 11, §2º do Art. 31 da Lei de Reforma Constitucional, e, considerando que a cidade tinha de renda mais de 500 contos de réis anuais. O governador eleito, Nilo Peçanha, definiu no mesmo dia que o primeiro prefeito da capital fluminense seria o engenheiro e empresário Paulo Alves, niteroiense de nascimento, mas radicado há anos no Rio de Janeiro, onde presidia o Banco Hipotecário do Brasil. Na manhã seguinte dava-se a posse, no Salão Nobre da Câmara Municipal (antiga Casa de Câmara e Cadeia), no Largo de São João, onde a Prefeitura funcionaria provisoriamente pelos próximos seis anos, até a inauguração da nova sede, hoje denominada Palácio Arariboia. A Ata dá ideia da simplicidade da cerimônia:
Em meio à crises de autoridade e à desonesta oposição que lhe fizeram quando realizou homenagens a um dos pais da República, o niteroiense Benjamin Constant, em outubro, findo o nono mês de administração, Paulo Alves subiu a escadaria do Palácio do Ingá e entregou o cargo.
A sucessão de crises políticas sempre contribuiu para que a Prefeitura, como instituição, fosse muito contestada em sua legitimidade. Já em 1905 o advogado Joaquim Luís Soares, questiona no Tribunal de Justiça sua constitucionalidade, como conflitante com o preceito da autonomia municipal. A ação entrou em julgamento a 20 de outubro, votando a favor da tese apenas dois desembargadores. Soares recorreu para o Supremo Tribunal, onde também seria derrotado. A Lei de Organização Municipal que Raul Veiga sancionou a 11 de novembro de 1919 manteve esse status, reafirmando os dispositivos da Reforma Constitucional de 1903.
Primeiras eleições
Na década seguinte, a Assembléia Legislativa do Rio de Janeiro foi mais uma vez transformada em Constituinte, e a 15 de novembro de 1920 promulgava-se a Reforma, estabelecendo que a administração dos municípios seria mantida nos mesmos termos de 1903, até a adoção de nova Lei Orgânica. Esta seria sancionada a 14 de novembro do ano seguinte, definindo que haveria prefeituras em todos os municípios, indistintamente, sendo os prefeitos eleitos pelo voto direto. Até que se realizassem as eleições, marcadas para 9 de julho de 1922, continuavam no exercício do Poder Executivo os presidentes das Câmaras Municipais.
Travou-se o pleito sob o desconforto do estado de sítio decretado em consequência do levante tenentista de 5 de julho e suspenso por 24 horas para assegurar às eleições municipais e estaduais, uma aparência de liberdade e isenção. Luís Leomil confirmou seu favoritismo e saiu vencedor, mas os resultados seriam contestados pelo seu adversário, Luís Carlos Fróes da Cruz, tendo o Tribunal de Justiça acolhido suas denúncias de irregularidades e fraudes a 22 de setembro de 1922. Antes que fosse marcado novo pleito, veio a intervenção federal de janeiro de 2023 e o interino Cantidiano Gomes da Rosa permaneceu no cargo.
Nesse clima marcou-se para 22 de abril de 1923 a segunda eleição para a Prefeitura de Niterói sagrando-se vencedor Henrique Castrioto, o advogado que provocara a declaração de inconstitucionalidade da nomeação dos prefeitos em 1920. Castrioto elegeu-se com 1.166 votos e tomou posse a 25 de julho de 1923 para um mandato que deveria ser de três anos, mas extinguiu-se em menos de trinta dias.
Reaberto o Congresso, o presidente Artur Bernardes submeteu aos deputados o decreto interventor de janeiro, aprovado inteiramente. O Senado foi mais adiante, anexando emenda que anulava não só as eleições de julho de 1922 como todas as outras anteriores, desde dezembro de 1921, e as posteriores. Restabelecida a normalidade constitucional do estado, Feliciano Sodré foi eleito governador em setembro de 1923 e convocou para 18 de maio de 1924 as novas eleições municipais que consagraram a vitória de seu cunhado, Rodolfo Villanova Machado. Pela primeira vez um prefeito eleito em Niterói cumpria todo o seu mandato, transferindo o governo ao sucessor, também eleito, Manuel Ribeiro de Almeida.
Com a Revolução de 1930, o prefeito eleito no ano anterior, Castro Guimarães, é deposto pelo capitão revolucionário Júlio Limeira e Niterói novamente perde sua autonomia eleitoral e administrativa.
A Assembléia Estadual Constituinte de 1935 colocaria novamente em discussão a elegibilidade dos prefeitos, inclusive da capital. Venceu nela o princípio da elegibilidade dos prefeitos, consagrado no Artigo 105: "O prefeito é eleito juntamente com os vereadores, por sufrágio universal, direto, e maioria de votos, pelo tempo de quatro anos". Ressalvou-se, porém, através de emendas incluídas nas Disposições Transitórias, que o primeiro mandato constitucional seria limitado a um triênio e que o prefeito de Niterói, a capital, nesse mesmo período, seria de nomeação do governador do estado. O eleitor de Niterói seria novamente ignorado.
Com a decretação do Estado Novo (1937-45) e a suspensão das eleições, o interventor federal no estado do Rio, Ernani do Amaral Peixoto indicou Brandão Junior, que em 1935 já havia assumido o cargo, nomeado pelo governo constitucional de Protógenes Guimarães. Liberado de quaisquer compromissos partidários, de vez que os partidos haviam sido extintos, Brandão Junior se manteve no cargo por longos e estáveis sete anos.
Período pós Estado Novo
Determinou a Constituição Estadual de 1947 que a autonomia dos municípios ficava assegurada pela eleição de seus órgãos executivo e legislativo, ressalvando que seriam nomeados pelo governador os prefeitos daqueles definidos por lei como bases ou portos militares de excepcional importância para a defesa externa do País, nos termos do Art. 28 da Constituição Federal de 1946. Niterói, sob protestos de deputados locais, veio a ser enquadrada nesse dispositivo, muito embora seu porto nunca houvesse efetivamente funcionado nem representasse o papel estratégico específico que o texto constitucional prescrevia.
O ex-interventor Amaral Peixoto explorou esse ponto em sua campanha eleitoral de 1950 e em 1952 o deputado Miguel Couto Filho defendia na Câmara Federal um projeto de emenda à Constituição, excluindo a capital fluminense da relação dos portos estratégicos. A matéria passou sem maiores debates na Câmara e com as eleições previstas para março de 1953.
No Senado, houve apenas uma ligeira objeção, justamente quanto à data do primeiro pleito, achando os senadores que sua realização em março de 1953 tumultuaria sem necessidade o calendário eleitoral vigente. Essa dificuldade foi contornada, vencendo a tese do adiamento para outubro de 1954, quando também seriam eleitos os vereadores, deputados, governadores e senadores, em todos os estados.
Curto período de normalidade eleitoral e o golpe militar
A eleição realizada a 3 de outubro de 1954 foi vencida pelo udenista Alberto Fortes, que confirmou seu favoritismo, recebendo 36 mil votos nas urnas.
Como pelas leis em vigor os prefeitos e vices não eram eleitos em chapa única, com 16 mil votos, foi eleito vice-prefeito o trabalhista Wilson de Oliveira, que se elegeria prefeito quatro anos depois. A crise política criada com a morte do governador Roberto Silveira, aliado de Wilson, a 28 de fevereiro de 1961, gerou as condições para o inédito impeachment de Oliveira e criou as bases para a eleição de Sílvio Picanço, que apesar das raízes udenistas, concorria à Prefeitura pelo PSD.
Com o golpe militar de 1964, Picanço se viu obrigado a renunciar e como o udenista Emílio Abunahman conquistara nas urnas o mandato de vice, assumiu constitucionalmente a Prefeitura a 26 de outubro. Encerrado o mandato, prosseguiu como interventor municipal, até que fosse nomeado, pelo governador, prefeito nos termos da Constituição de 1967, amputadora, mais uma vez, da autonomia eleitoral da capital do estado.
A sustentação do regime militar se dava em grande medida à rígida manipulação e controle dos poderes administrativos dos entes federados, e o município, como ente primário da organização política nacional, não poderia ser ignorado. Daí as agressões flagrantes à autonomia municipal, na Constituição de 1967 e na Emenda Constitucional de 1969, que definiram e consolidaram a filosofia excessivamente centralizadora da ditadura. Além das capitais dos estados seriam nomeados os prefeitos de estâncias hidrominerais ou cidades de importância estratégica, caso em que a escolha cabia diretamente ao presidente da República.
No cargo até 1971, Emílio Abunahman foi sucedido por 3 prefeitos também nomeados: José de Matos Pitombo (1971); Ivan Fernandes Barros (1972); e Ronaldo Fabrício (1975).
Fusão e retomada das eleições
Fundamentada na Lei Complementar nº 20, de 1º de julho de 1974, a fusão entre os estados da Guanabara e Rio de Janeiro que retiraria de Niterói a condição de capital, devolvia-lhe, no entanto, o direito de eleger por sufrágio direto seu órgão executivo, excetuado o período de implantação do novo Estado do Rio de Janeiro, de 15 de março de 1975 a 31 de janeiro de 1977, quando o prefeito ainda seria ainda nomeado pelo governador.
Na primeira eleição direta para a prefeitura de Niterói desde 1961, o eleito foi o piauiense Wellington Moreira Franco, emedebista que migrou para o PDS após a reorganização partidária promovida pela Lei Orgânica dos Partidos de 1979, que instituiu o pluripartidarismo no Brasil. Moreira Franco foi sucedido em 1983 por Waldenir de Bragança, do PDS, que cumpriu o mandato por 5 anos.
De 1989 a 2000, os pedetistas Jorge Roberto Silveira e João Sampaio se sucederam na prefeitura, numa inédita experiência de continuidade administrativa no executivo de Niterói. Em 2004, Godofredo Pinto (PT), que havia assumido a prefeitura com a desincompatibilização de Jorge Roberto Silveira em 2002, reelegeu-se, sendo, em 2008, sucedido pelo próprio Jorge Roberto Silveira. As eleições de 2012 foram vencidas por Rodrigo Neves, do PT, que após migrar para o PV reelegeu-se quatro anos depois. Pelo PDT, se elegeu em 2020 o candidato Axel Grael.
Conclusão
A autonomia municipal foi sempre colocada como princípio no Brasil, desde os tempos coloniais, mas nunca existiu na prática. Nos primeiros tempos, o sexo, a cor e a propriedade qualificavam o eleitor, direcionando o precário exercício do voto para as elites situadas no topo da pirâmide social. O Império ousou uma reforma eleitoral que introduziu em 1881 o voto direto, mas sem conseguir alterar o panorama anterior, já que não introduzia a questão da plena cidadania. Todos os poderes no final se dobravam ao Poder Moderador do rei, vale dizer, ao princípio dogmático de sua divindade.
Já a República criou as condições para o estabelecimento das prefeituras, a esperada separação entre os poderes executivos e legislativos, mas que acabou por representar, pelo menos no caso de Niterói, na prática, a perda de autonomia eleitoral e administrativa. Para isso contribuiu, é claro, as inúmeras crises políticas nacionais, revoluções e golpes.
Leia tamém: O Largo do Capim e a sede da Prefeitura
Pesquisa e redação: Alexandre Porto
Fontes: - "Conselhos de Intendência", Arquivo Público do Estado de São Paulo; "A Reforma Constitucional de 1903". Arquivo Estadual; "Câmara Municipal de Niterói, Mensagem dos prefeitos", Hemeroteca da Biblioteca Nacional; "A Prefeitura e os Prefeitos de Niterói", de Emmanuel de Macedo Soares (Êxito-1992); "Jornal A Capital", Hemeroteca da Biblioteca Nacional; "Jornal O Fluminense", Hemeroteca da Biblioteca Nacional; "Jornal A Manhã", Hemeroteca da Biblioteca Nacional.
Prefeitos (1904 - 2020)
legenda - (e) Eleito; (ng) Nomeado pelo Governador; (ni) Nomeado pelo Interventor Federal; (v) Vice-prefeito empossado.
05/01/1904 - 08/01/1904 - Paulo Ferreira Alves (ng)
09/11/1904 - 23/10/1905 - Benedito Goncalves Pereira Nunes (ng)
30/10/1905 - 31/12/1906 - Carolino Leoni Ramos (ng)
31/12/1906 - 29/12/1910 - João Pereira Ferraz (ng)
31/12/1910 - 29/03/1914 - Feliciano Pires de Abreu Sodré Júnior (ng)
21/03/1914 - 31/12/1914 - Rodolfo Villanova Machado (ng)
31/12/1914 - 31/12/1908 - Manuel Otavio de Souza Carneiro (ng)
31/12/1918 - 22/05/1921 - Enéas Ribeiro de Castro (ng)
24/05/1921 - 07/06/1922 - Ranulfo Bocayuva Cunha (ng)
07/06/1922 - 25/07/1923 - Cantidiano Gomes da Rosa (ng)
09/07/2022 - - Luís Teixeira Leomil (e)(1)
25/07/1923 - 23/08/1923 - Henrique Castrioto de Figueiredo e Melo (e)(2)
23/08/1923 - 27/09/1923 - Felipe Sennés (ni)
27/09/1923 - 24/06/1924 - Homero Brasiliense Soares do Pinho (ni)
24/06/1924 - 30/04/1927 - Rodolfo Villanova Machado (e)
30/04/1927 - 31/12/1929 - Manuel Ribeiro de Almeida (e)
31/12/1929 - 24/10/1930 - Manuel Antunes de Castro Guimarães (e)
24/10/1930 - 30/05/1931 - Júlio Limeira da Silva (ni)
30/05/1931 - 15/12/1931 - Júlio Cesar de Noronha (ni)
15/12/1931 - 03/08/1932 - Gastão Braga (ni)
03/08/1932 - 04/12/1935 - Gustavo Lira da Silva (ni)
04/12/1935 - 27/07/1936 - João Francisco de Almeida Brandão Junior (ng)
27/07/1936 - 07/08/1937 - Alvaro Miguelote Viana (ng)
07/08/1937 - 16/11/1937 - Alfredo de Freitas Bahiense (ng)
16/11/1937 - 23/11/1937 - Paulino José Soares de Souza Neto (ng)
23/11/1937 - 04/02/1945 - João Francisco de Almeida Brandão Junior (ni)
04/02/1945 - 27/02/1945 - Ismael de Lima Coutinho (ni)
27/02/1945 - 07/11/1945 - Brigido Fernandes Tinoco (ni)
08/11/1945 - 21/02/1946 - Sabino Mangeon (i)
21/02/1946 - 25/09/1946 - José de Moura E Silva (ni)
25/09/1946 - 27/09/1946 - Sabino Mangeon (i)
27/09/1946 - 06/02/1947 - Manuel Antunes de Castro Guimarães (ni)
06/02/1947 - 11/02/1947 - Sabino Mangeon (i)
11/02/1947 - 24/02/1947 - Breno de Abreu Sodré (ng)
24/02/1947 - 12/03/1947 - Sabino Mangeon (ng)
12/03/1947 - 31/03/1948 - Celso Aprigio de Macedo Soares Guimarães (ng)
31/03/1948 - 28/06/1950 - José Inácio da Rocha Werneck (ng)
28/06/1950 - 08/12/1950 - Alberto Rodrigues Fortes (ng)
08/12/1950 - 31/01/1951 - José Inácio da Rocha Werneck (ng)
31/01/1951 - 15/02/1951 - Osvaldo de Noronha (ng)
15/02/1951 - 27/02/1953 - Daniel Paz de Almeida (ng)
27/02/1953 - 17/02/1954 - Altivo Mendes Linhares (ng)
17/02/1954 - 22/02/1954 - José Geraldo da Costa (ng)
22/02/1954 - 04/03/1954 - Altivo Mendes Linhares (ng)
04/03/1954 - 31/01/1955 - Lealdino Soares Alcantara (ng)
31/01/1955 - 31/01/1959 - Alberto Rodrigues Fortes (e)
31/01/1959 - 13/01/1961 - Wilson Pereira de Oliveira (e)
13/09/1961 - 31/01/1963 - Dalmo Américo Oberlaender (v)
31/01/1963 - 26/10/1964 - Sílvio de Lemos Picanço (e)
26/10/1964 - 31/01/1971 - Emílio Jorge Abunahman (v) (2)
31/01/1971 - 07/01/1972 - José de Matos Pitombo (ng)
07/01/1972 - 15/03/1975 - Ivan Fernandes Barros (ng)
15/03/1975 - 31/01/1977 - Ronaldo Artur da Cruz Fabrício (ng)
31/01/1977 - 13/05/1982 - Wellington Moreira Franco (e)
21/05/1982 - 22/12/1982 - Armando Barcelos (e)
22/12/1982 - 31/01/1983 - João Batista da Costa Sobrinho (e)
01/02/1983 - 31/12/1988 - Waldenir de Bragança (e)
01/01/1989 - 01/01/1993 - Jorge Roberto Saad Silveira (e)
01/01/1993 - 01/01/1997 - João Carlos de Almeida Sampaio (e)
01/01/1997 - 04/04/2002 - Jorge Roberto Saad Silveira (e)
04/04/2002 - 31/12/2008 - Godofredo Saturnino da Silva Pinto (e)
01/01/2009 - 31/12/2012 - Jorge Roberto Saad Silveira (e)
01/01/2013 - 31/12/2020 - Rodrigo Neves Barreto (e)
01/01/2021 - 31/12/2024 - Axel Schmidt Grael (e)
Notas:
(1) Eleito em 1822, não tomou posse por decisão judicial.
(2) Mandato cassado pelo Congresso e o decreto interventor de 1923.
(3) Tomou posse como vice-prefeito, em 2002, e se elegeu prefeito em 2004.
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Publicado em 24/06/2024
Instituição típica do período republicano, a Prefeitura é parte de um longo processo de contenção da autonomia municipal, iniciado ainda no século XVII, quando a Coroa Portuguesa introduziu nas Câmaras a figura do Juiz de Fora. Representante direto da autoridade do Rei junto a esses conselhos, que passaria a presidir, o Juiz de Fora acumulava os poderes legislativo, executivo e judiciário, que as municipalidades passaram a absorver.
Quando se emancipou a Vila Real da Praia Grande, instalada a 11 de agosto de 1819, ainda prevalecia a função do Juiz de Fora, exercida por José Clemente Pereira, só extinta após a promulgação do Código Criminal de 1830, que reduziu o papel judicante dos parlamentos municipais. Nossa primeira Lei Orgânica dos Municípios, de 1 de outubro de 1828, privilegiava o vereador mais votado como presidente da Câmara, com atribuições executivas. Foi também essa lei que de fato introduziu o exercício pleno do voto, até então figurativo. Câmaras eleitas existiam desde os primórdios da colonização, mas cabia ao rei, e depois da independência ao imperador, aprovar a escolha dos camaristas por meio da Mesa do Desembargo do Paço.
Os princípios da autonomia e soberania dos municípios, que a Lei de 1828 proclamava, na verdade esbarravam nas intenções controladoras do Governo central. O poder de representação das Câmaras Municipais, já limitado pela convocação da Assembléia Geral Legislativa (1822/1823) e a seguir pelo Senado do Império (1826) diluiu-se ainda mais com o Ato Adicional de 1834, que organizou as províncias, subordinadas a um presidente livremente escolhido pelo imperador e a uma Assembleia Legislativa que sequestrou prerrogativas fundamentais do município, incluindo até mesmo o Código de Posturas.
Período republicano e a criação da prefeitura de Niterói
A República radicalizou esse quadro no seu primeiro momento, numa ânsia de centralização que mal soube disfarçar sob os princípios federativos em que se fundava. É curioso o fato de o Governo Provisório, entre 1889 e 1891, ter adotado entre suas primeiras medidas a extinção das Câmaras Municipais, tradicionalmente eleitas pelo voto direto, implantando em seu lugar as Intendências, nomeadas pelos governadores (Decreto 50-A/1889).
É verdade que havia diferenças entre as atribuições e competências de uma Câmara Municipal para as de uma Intendência e em alguns casos elas atuavam concomitantemente. À Câmara cabia basicamente funções legislativas; a Intendência, por sua vez, além da faculdade legislativa, reunia uma série de atributos de caráter administrativo. Isso posto, é possível concluir que a dissolução das Câmaras Municipais deu aos Governos dos Estados e, em última instância, ao Governo Provisório, uma ferramenta institucional para interferir na primeira eleição republicana. Ao longo desse período o estabelecimento de prefeituras sempre esteve na agenda do país, ao menos em alguns municípios. O que pode ser observado na Constituinte de 1892 e na legislatura ordinária que se seguiu.
Em agosto de 1893, o governador José Tomás Porciúncula tomou a iniciativa de propor a criação da Prefeitura em sua Capital, medida que só não foi à frente porque os trabalhos legislativos foram interrompidos com a detonação da Revolta da Armada, em setembro daquele ano. Voltou-se ao projeto nas legislaturas seguintes, chegando a Assembleia a aprová-lo a 26 de outubro de 1900, sob tensos debates, e com muita resistência de políticos niteroienses. Prevaleceu, no entanto, uma emenda do deputado André Werneck subordinando o cargo à nomeação dos governadores.
As bases da Reforma Constitucional estadual de 1903, previam a instituição de prefeituras nos municípios onde o Governo estadual tivesse responsabilidade pecuniária na organização e administração de serviços públicos, sendo os prefeitos livremente nomeados e demitidos pelo governador. Era o caso de Niterói, onde o estado respondia pelos contratos de iluminação e abastecimento de água.
A Assembleia Legislativa promulgou integralmente a Reforma em 18 de setembro, na verdade quase uma nova Constituição, prevendo que as funções deliberativas seriam exercidas pela Câmara, composta de um conselho de vereadores eleitos. Nas cidades sem prefeitos, as funções executivas seriam exercidas pelo Presidente da Câmara Municipal, eleito indiretamente por maioria absoluta dentre os vereadores, não mais pelo mais votado pelos eleitores. Todo esse processo legislativo acabou por representar menos autonomia da população.
Ficou então determinado que seriam criadas no primeiro momento quatro prefeituras no Estado do Rio: Niterói, São Gonçalo, Campos e Petrópolis. A cidade serrana, que há pouco havia perdido a condição de capital do estado para Niterói, condição adquirida durante a Revolta Armada, ao contrário, não aceitava de modo algum a intromissão do estado na administração de seus negócios internos. Os petropolitanos não hesitaram em se cotizar para adquirir os serviços intermediados pelo Governo, se tanto fosse necessário para evitar a intervenção.
Decreto 833/1904, de 4 de janeiro, criava a Prefeitura de Niterói, município incluído na exceção demarcada na Letra A, nº 11, §2º do Art. 31 da Lei de Reforma Constitucional, e, considerando que a cidade tinha de renda mais de 500 contos de réis anuais. O governador eleito, Nilo Peçanha, definiu no mesmo dia que o primeiro prefeito da capital fluminense seria o engenheiro e empresário Paulo Alves, niteroiense de nascimento, mas radicado há anos no Rio de Janeiro, onde presidia o Banco Hipotecário do Brasil. Na manhã seguinte dava-se a posse, no Salão Nobre da Câmara Municipal (antiga Casa de Câmara e Cadeia), no Largo de São João, onde a Prefeitura funcionaria provisoriamente pelos próximos seis anos, até a inauguração da nova sede, hoje denominada Palácio Arariboia. A Ata dá ideia da simplicidade da cerimônia:
Aos cinco de janeiro de mil novecentos e quatro, perante os vereadores Afonso de Albuquerque Nunes, vice-presidente em exercício da Câmara Municipal; dr. Geraldo Cândido Martins; tenente-coronel Antônio José de Moura; tenente-coronel Leonel de Siqueira e Castro; dr. Alípio José Pinto Cerqueira; dr. Galdino de Freitas Travassos; tenente-coronel José Violante; tenente-coronel Antônio José Diniz; coronel Eduardo do Amaral Melo e Alvim; e José Jorge Vidal, tomou posse do cargo de prefeito do município de Niterói o Exmo. sr. dr. Paulo Ferreira Alves, nomeado por Ato do governador do estado de quatro do corrente mês. Eu, Carlos Emílio Hilger, secretário da Câmara, lavrei o presente termo, que vai assinado por todos.
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Prédio da Casa de Câmara e Cadeia de Niterói, datado de 1824, no Largo São João. Demolido em 1914 para a construção de um novo Paço Municipal, prédio hoje ocupado pela Secretaria de Educação de Nitrerói.
Em meio à crises de autoridade e à desonesta oposição que lhe fizeram quando realizou homenagens a um dos pais da República, o niteroiense Benjamin Constant, em outubro, findo o nono mês de administração, Paulo Alves subiu a escadaria do Palácio do Ingá e entregou o cargo.
A sucessão de crises políticas sempre contribuiu para que a Prefeitura, como instituição, fosse muito contestada em sua legitimidade. Já em 1905 o advogado Joaquim Luís Soares, questiona no Tribunal de Justiça sua constitucionalidade, como conflitante com o preceito da autonomia municipal. A ação entrou em julgamento a 20 de outubro, votando a favor da tese apenas dois desembargadores. Soares recorreu para o Supremo Tribunal, onde também seria derrotado. A Lei de Organização Municipal que Raul Veiga sancionou a 11 de novembro de 1919 manteve esse status, reafirmando os dispositivos da Reforma Constitucional de 1903.
Primeiras eleições
Na década seguinte, a Assembléia Legislativa do Rio de Janeiro foi mais uma vez transformada em Constituinte, e a 15 de novembro de 1920 promulgava-se a Reforma, estabelecendo que a administração dos municípios seria mantida nos mesmos termos de 1903, até a adoção de nova Lei Orgânica. Esta seria sancionada a 14 de novembro do ano seguinte, definindo que haveria prefeituras em todos os municípios, indistintamente, sendo os prefeitos eleitos pelo voto direto. Até que se realizassem as eleições, marcadas para 9 de julho de 1922, continuavam no exercício do Poder Executivo os presidentes das Câmaras Municipais.
Travou-se o pleito sob o desconforto do estado de sítio decretado em consequência do levante tenentista de 5 de julho e suspenso por 24 horas para assegurar às eleições municipais e estaduais, uma aparência de liberdade e isenção. Luís Leomil confirmou seu favoritismo e saiu vencedor, mas os resultados seriam contestados pelo seu adversário, Luís Carlos Fróes da Cruz, tendo o Tribunal de Justiça acolhido suas denúncias de irregularidades e fraudes a 22 de setembro de 1922. Antes que fosse marcado novo pleito, veio a intervenção federal de janeiro de 2023 e o interino Cantidiano Gomes da Rosa permaneceu no cargo.
Nesse clima marcou-se para 22 de abril de 1923 a segunda eleição para a Prefeitura de Niterói sagrando-se vencedor Henrique Castrioto, o advogado que provocara a declaração de inconstitucionalidade da nomeação dos prefeitos em 1920. Castrioto elegeu-se com 1.166 votos e tomou posse a 25 de julho de 1923 para um mandato que deveria ser de três anos, mas extinguiu-se em menos de trinta dias.
Reaberto o Congresso, o presidente Artur Bernardes submeteu aos deputados o decreto interventor de janeiro, aprovado inteiramente. O Senado foi mais adiante, anexando emenda que anulava não só as eleições de julho de 1922 como todas as outras anteriores, desde dezembro de 1921, e as posteriores. Restabelecida a normalidade constitucional do estado, Feliciano Sodré foi eleito governador em setembro de 1923 e convocou para 18 de maio de 1924 as novas eleições municipais que consagraram a vitória de seu cunhado, Rodolfo Villanova Machado. Pela primeira vez um prefeito eleito em Niterói cumpria todo o seu mandato, transferindo o governo ao sucessor, também eleito, Manuel Ribeiro de Almeida.
Com a Revolução de 1930, o prefeito eleito no ano anterior, Castro Guimarães, é deposto pelo capitão revolucionário Júlio Limeira e Niterói novamente perde sua autonomia eleitoral e administrativa.
A Assembléia Estadual Constituinte de 1935 colocaria novamente em discussão a elegibilidade dos prefeitos, inclusive da capital. Venceu nela o princípio da elegibilidade dos prefeitos, consagrado no Artigo 105: "O prefeito é eleito juntamente com os vereadores, por sufrágio universal, direto, e maioria de votos, pelo tempo de quatro anos". Ressalvou-se, porém, através de emendas incluídas nas Disposições Transitórias, que o primeiro mandato constitucional seria limitado a um triênio e que o prefeito de Niterói, a capital, nesse mesmo período, seria de nomeação do governador do estado. O eleitor de Niterói seria novamente ignorado.
Com a decretação do Estado Novo (1937-45) e a suspensão das eleições, o interventor federal no estado do Rio, Ernani do Amaral Peixoto indicou Brandão Junior, que em 1935 já havia assumido o cargo, nomeado pelo governo constitucional de Protógenes Guimarães. Liberado de quaisquer compromissos partidários, de vez que os partidos haviam sido extintos, Brandão Junior se manteve no cargo por longos e estáveis sete anos.
Período pós Estado Novo
Determinou a Constituição Estadual de 1947 que a autonomia dos municípios ficava assegurada pela eleição de seus órgãos executivo e legislativo, ressalvando que seriam nomeados pelo governador os prefeitos daqueles definidos por lei como bases ou portos militares de excepcional importância para a defesa externa do País, nos termos do Art. 28 da Constituição Federal de 1946. Niterói, sob protestos de deputados locais, veio a ser enquadrada nesse dispositivo, muito embora seu porto nunca houvesse efetivamente funcionado nem representasse o papel estratégico específico que o texto constitucional prescrevia.
O ex-interventor Amaral Peixoto explorou esse ponto em sua campanha eleitoral de 1950 e em 1952 o deputado Miguel Couto Filho defendia na Câmara Federal um projeto de emenda à Constituição, excluindo a capital fluminense da relação dos portos estratégicos. A matéria passou sem maiores debates na Câmara e com as eleições previstas para março de 1953.
No Senado, houve apenas uma ligeira objeção, justamente quanto à data do primeiro pleito, achando os senadores que sua realização em março de 1953 tumultuaria sem necessidade o calendário eleitoral vigente. Essa dificuldade foi contornada, vencendo a tese do adiamento para outubro de 1954, quando também seriam eleitos os vereadores, deputados, governadores e senadores, em todos os estados.
Curto período de normalidade eleitoral e o golpe militar
A eleição realizada a 3 de outubro de 1954 foi vencida pelo udenista Alberto Fortes, que confirmou seu favoritismo, recebendo 36 mil votos nas urnas.
Como pelas leis em vigor os prefeitos e vices não eram eleitos em chapa única, com 16 mil votos, foi eleito vice-prefeito o trabalhista Wilson de Oliveira, que se elegeria prefeito quatro anos depois. A crise política criada com a morte do governador Roberto Silveira, aliado de Wilson, a 28 de fevereiro de 1961, gerou as condições para o inédito impeachment de Oliveira e criou as bases para a eleição de Sílvio Picanço, que apesar das raízes udenistas, concorria à Prefeitura pelo PSD.
Com o golpe militar de 1964, Picanço se viu obrigado a renunciar e como o udenista Emílio Abunahman conquistara nas urnas o mandato de vice, assumiu constitucionalmente a Prefeitura a 26 de outubro. Encerrado o mandato, prosseguiu como interventor municipal, até que fosse nomeado, pelo governador, prefeito nos termos da Constituição de 1967, amputadora, mais uma vez, da autonomia eleitoral da capital do estado.
A sustentação do regime militar se dava em grande medida à rígida manipulação e controle dos poderes administrativos dos entes federados, e o município, como ente primário da organização política nacional, não poderia ser ignorado. Daí as agressões flagrantes à autonomia municipal, na Constituição de 1967 e na Emenda Constitucional de 1969, que definiram e consolidaram a filosofia excessivamente centralizadora da ditadura. Além das capitais dos estados seriam nomeados os prefeitos de estâncias hidrominerais ou cidades de importância estratégica, caso em que a escolha cabia diretamente ao presidente da República.
No cargo até 1971, Emílio Abunahman foi sucedido por 3 prefeitos também nomeados: José de Matos Pitombo (1971); Ivan Fernandes Barros (1972); e Ronaldo Fabrício (1975).
Fusão e retomada das eleições
Fundamentada na Lei Complementar nº 20, de 1º de julho de 1974, a fusão entre os estados da Guanabara e Rio de Janeiro que retiraria de Niterói a condição de capital, devolvia-lhe, no entanto, o direito de eleger por sufrágio direto seu órgão executivo, excetuado o período de implantação do novo Estado do Rio de Janeiro, de 15 de março de 1975 a 31 de janeiro de 1977, quando o prefeito ainda seria ainda nomeado pelo governador.
Na primeira eleição direta para a prefeitura de Niterói desde 1961, o eleito foi o piauiense Wellington Moreira Franco, emedebista que migrou para o PDS após a reorganização partidária promovida pela Lei Orgânica dos Partidos de 1979, que instituiu o pluripartidarismo no Brasil. Moreira Franco foi sucedido em 1983 por Waldenir de Bragança, do PDS, que cumpriu o mandato por 5 anos.
De 1989 a 2000, os pedetistas Jorge Roberto Silveira e João Sampaio se sucederam na prefeitura, numa inédita experiência de continuidade administrativa no executivo de Niterói. Em 2004, Godofredo Pinto (PT), que havia assumido a prefeitura com a desincompatibilização de Jorge Roberto Silveira em 2002, reelegeu-se, sendo, em 2008, sucedido pelo próprio Jorge Roberto Silveira. As eleições de 2012 foram vencidas por Rodrigo Neves, do PT, que após migrar para o PV reelegeu-se quatro anos depois. Pelo PDT, se elegeu em 2020 o candidato Axel Grael.
Conclusão
A autonomia municipal foi sempre colocada como princípio no Brasil, desde os tempos coloniais, mas nunca existiu na prática. Nos primeiros tempos, o sexo, a cor e a propriedade qualificavam o eleitor, direcionando o precário exercício do voto para as elites situadas no topo da pirâmide social. O Império ousou uma reforma eleitoral que introduziu em 1881 o voto direto, mas sem conseguir alterar o panorama anterior, já que não introduzia a questão da plena cidadania. Todos os poderes no final se dobravam ao Poder Moderador do rei, vale dizer, ao princípio dogmático de sua divindade.
Já a República criou as condições para o estabelecimento das prefeituras, a esperada separação entre os poderes executivos e legislativos, mas que acabou por representar, pelo menos no caso de Niterói, na prática, a perda de autonomia eleitoral e administrativa. Para isso contribuiu, é claro, as inúmeras crises políticas nacionais, revoluções e golpes.
Leia tamém: O Largo do Capim e a sede da Prefeitura
Pesquisa e redação: Alexandre Porto
Fontes: - "Conselhos de Intendência", Arquivo Público do Estado de São Paulo; "A Reforma Constitucional de 1903". Arquivo Estadual; "Câmara Municipal de Niterói, Mensagem dos prefeitos", Hemeroteca da Biblioteca Nacional; "A Prefeitura e os Prefeitos de Niterói", de Emmanuel de Macedo Soares (Êxito-1992); "Jornal A Capital", Hemeroteca da Biblioteca Nacional; "Jornal O Fluminense", Hemeroteca da Biblioteca Nacional; "Jornal A Manhã", Hemeroteca da Biblioteca Nacional.
Prefeitos (1904 - 2020)
legenda - (e) Eleito; (ng) Nomeado pelo Governador; (ni) Nomeado pelo Interventor Federal; (v) Vice-prefeito empossado.
05/01/1904 - 08/01/1904 - Paulo Ferreira Alves (ng)
09/11/1904 - 23/10/1905 - Benedito Goncalves Pereira Nunes (ng)
30/10/1905 - 31/12/1906 - Carolino Leoni Ramos (ng)
31/12/1906 - 29/12/1910 - João Pereira Ferraz (ng)
31/12/1910 - 29/03/1914 - Feliciano Pires de Abreu Sodré Júnior (ng)
21/03/1914 - 31/12/1914 - Rodolfo Villanova Machado (ng)
31/12/1914 - 31/12/1908 - Manuel Otavio de Souza Carneiro (ng)
31/12/1918 - 22/05/1921 - Enéas Ribeiro de Castro (ng)
24/05/1921 - 07/06/1922 - Ranulfo Bocayuva Cunha (ng)
07/06/1922 - 25/07/1923 - Cantidiano Gomes da Rosa (ng)
09/07/2022 - - Luís Teixeira Leomil (e)(1)
25/07/1923 - 23/08/1923 - Henrique Castrioto de Figueiredo e Melo (e)(2)
23/08/1923 - 27/09/1923 - Felipe Sennés (ni)
27/09/1923 - 24/06/1924 - Homero Brasiliense Soares do Pinho (ni)
24/06/1924 - 30/04/1927 - Rodolfo Villanova Machado (e)
30/04/1927 - 31/12/1929 - Manuel Ribeiro de Almeida (e)
31/12/1929 - 24/10/1930 - Manuel Antunes de Castro Guimarães (e)
24/10/1930 - 30/05/1931 - Júlio Limeira da Silva (ni)
30/05/1931 - 15/12/1931 - Júlio Cesar de Noronha (ni)
15/12/1931 - 03/08/1932 - Gastão Braga (ni)
03/08/1932 - 04/12/1935 - Gustavo Lira da Silva (ni)
04/12/1935 - 27/07/1936 - João Francisco de Almeida Brandão Junior (ng)
27/07/1936 - 07/08/1937 - Alvaro Miguelote Viana (ng)
07/08/1937 - 16/11/1937 - Alfredo de Freitas Bahiense (ng)
16/11/1937 - 23/11/1937 - Paulino José Soares de Souza Neto (ng)
23/11/1937 - 04/02/1945 - João Francisco de Almeida Brandão Junior (ni)
04/02/1945 - 27/02/1945 - Ismael de Lima Coutinho (ni)
27/02/1945 - 07/11/1945 - Brigido Fernandes Tinoco (ni)
08/11/1945 - 21/02/1946 - Sabino Mangeon (i)
21/02/1946 - 25/09/1946 - José de Moura E Silva (ni)
25/09/1946 - 27/09/1946 - Sabino Mangeon (i)
27/09/1946 - 06/02/1947 - Manuel Antunes de Castro Guimarães (ni)
06/02/1947 - 11/02/1947 - Sabino Mangeon (i)
11/02/1947 - 24/02/1947 - Breno de Abreu Sodré (ng)
24/02/1947 - 12/03/1947 - Sabino Mangeon (ng)
12/03/1947 - 31/03/1948 - Celso Aprigio de Macedo Soares Guimarães (ng)
31/03/1948 - 28/06/1950 - José Inácio da Rocha Werneck (ng)
28/06/1950 - 08/12/1950 - Alberto Rodrigues Fortes (ng)
08/12/1950 - 31/01/1951 - José Inácio da Rocha Werneck (ng)
31/01/1951 - 15/02/1951 - Osvaldo de Noronha (ng)
15/02/1951 - 27/02/1953 - Daniel Paz de Almeida (ng)
27/02/1953 - 17/02/1954 - Altivo Mendes Linhares (ng)
17/02/1954 - 22/02/1954 - José Geraldo da Costa (ng)
22/02/1954 - 04/03/1954 - Altivo Mendes Linhares (ng)
04/03/1954 - 31/01/1955 - Lealdino Soares Alcantara (ng)
31/01/1955 - 31/01/1959 - Alberto Rodrigues Fortes (e)
31/01/1959 - 13/01/1961 - Wilson Pereira de Oliveira (e)
13/09/1961 - 31/01/1963 - Dalmo Américo Oberlaender (v)
31/01/1963 - 26/10/1964 - Sílvio de Lemos Picanço (e)
26/10/1964 - 31/01/1971 - Emílio Jorge Abunahman (v) (2)
31/01/1971 - 07/01/1972 - José de Matos Pitombo (ng)
07/01/1972 - 15/03/1975 - Ivan Fernandes Barros (ng)
15/03/1975 - 31/01/1977 - Ronaldo Artur da Cruz Fabrício (ng)
31/01/1977 - 13/05/1982 - Wellington Moreira Franco (e)
21/05/1982 - 22/12/1982 - Armando Barcelos (e)
22/12/1982 - 31/01/1983 - João Batista da Costa Sobrinho (e)
01/02/1983 - 31/12/1988 - Waldenir de Bragança (e)
01/01/1989 - 01/01/1993 - Jorge Roberto Saad Silveira (e)
01/01/1993 - 01/01/1997 - João Carlos de Almeida Sampaio (e)
01/01/1997 - 04/04/2002 - Jorge Roberto Saad Silveira (e)
04/04/2002 - 31/12/2008 - Godofredo Saturnino da Silva Pinto (e)
01/01/2009 - 31/12/2012 - Jorge Roberto Saad Silveira (e)
01/01/2013 - 31/12/2020 - Rodrigo Neves Barreto (e)
01/01/2021 - 31/12/2024 - Axel Schmidt Grael (e)
Notas:
(1) Eleito em 1822, não tomou posse por decisão judicial.
(2) Mandato cassado pelo Congresso e o decreto interventor de 1923.
(3) Tomou posse como vice-prefeito, em 2002, e se elegeu prefeito em 2004.
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Publicado em 24/06/2024